Ato Administrativo é um dos temas mais importantes de Direito Administrativo para concurso, presente em todos os editais em que a disciplina está presente.
Se você não entender o conceito de Ato Administrativo, dificilmente terá sucesso nos estudos de Direito Administrativo, por isso resolvi fazer esse conteúdo bem detalhado e didático para você aprender e acertar o máximo de questões na sua prova.
Para começar, vamos relembrar alguns conceitos básicos para entender melhor sobre ato administrativo e auxiliar a compreensão da matéria como um todo.
Caso surja alguma dúvida, deixe um comentário para que possamos esclarecer o que for necessário.
Vamos nessa!
Fato Jurídico e Fato Administrativo
Para começar, vamos aprender os conceitos de Fato Jurídico e Fato Administrativo, que se relacionam muito com os atos administrativos.
De maneira geral, os fatos jurídicos são acontecimentos indispensáveis ao nascimento e à extinção da relação jurídica. Não há realização do direito se não ocorrer nenhum fato.
Um fato jurídico pode ser verificável por meio da manifestação da vontade, mas em alguns casos ele se manifesta independente da vontade, por exemplo na ocorrência do nascimento.
Para Edimur Ferreira de Faria (2007), os fatos jurídicos classificam-se em dois grandes grupos: acontecimentos naturais e ações humanas.
Do primeiro grupo destacam-se os acontecimentos ordinários e os acontecimentos extraordinários.
Acontecimentos naturais ordinários
São aqueles dotados de valor que interessa ao direito. São exemplos: o nascimento, a morte e o transcurso do tempo.
Esses acontecimentos independem da vontade do homem. Têm repercussão jurídica porque o Direito lhes conferiu essa qualidade.
Acontecimentos naturais extraordinários
Não produzem efeitos jurídicos. Exemplo: o caso fortuito (terremoto e a inundação).
O segundo grupo compreende as ações humanas comissivas ou omissivas de efeito jurídico, voluntária ou involuntária, atos jurídicos lato sensu.
Nas hipóteses em que uma norma legal descreve a existência de determinado fato, sua ocorrência produzirá efeitos jurídicos, por isso podemos chamá-lo de fato jurídico.
Caso os efeitos sejam produzidos na área do direito administrativo, tratar-se-á de um fato administrativo.
Exemplos de fato administrativo: morte de um servidor público (gera a vacância do cargo anteriormente ocupado por ele) ou simples decurso de tempo (gera a prescrição administrativa).
Ato Jurídico
O Código Civil de 1916 apresentava a definição de ato jurídico em seu artigo 81:
Todo o ato lícito, que tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos, se denomina ato jurídico.
Código Civil/1916
Apesar do Código Civil de 2002 não trazer artigo correspondente, pode-se afirmar que o ato jurídico, decorrente da livre manifestação da vontade, é lícito e válido quando, para a sua edição, verifica-se os seguintes requisitos:
- Agente capaz.
- Objeto lícito.
- Forma prescrita ou não defesa em lei.
Para Cézar Fiuza (2003), o ato jurídico em conformidade com o Código Civil de 2002 pode ser definido da seguinte forma:
Sem entrar em maiores discussões acadêmicas, que, de resto, não cabem no presente trabalho, podemos dizer que ato jurídico é todo fato jurídico humano.
É, assim, toda ação ou omissão do homem, voluntária ou involuntária, que cria, modifica ou extingue relações ou situações jurídicas.
Ato jurídico, nesse sentido amplo (lato sensu), admite três espécies, a saber, atos jurídicos em sentido estrito (stricto sensu), negócios jurídicos e atos ilícitos.
Cézar Fiuza (2003)
Os atos jurídicos podem ser lícitos ou ilícitos. Nesse sentido:
Atos lícitos
São praticados em conformidade com o ordenamento jurídico vigente. O ato jurídico é aquele que desencadeia diversas consequências jurídicas previamente determinadas em lei.
O ato jurídico pode ser entendido como um acontecimento oriundo de uma pessoa física ou jurídica, que produz efeitos de ordem jurídica.
Para que haja a aplicação da vontade se faz imprescindível a ocorrência de um acontecimento lícito fundado em direito, que não esteja em desacordo com o ordenamento jurídico.
Atos ilícitos
Derivado da manifestação da vontade humana, sendo praticado em desacordo com a ordem jurídica, violando direito subjetivo.
Conduta realizada com a infração de um dever legal previamente estipulado, resultando dano, prejuízo para outrem, o que gera o dever de ressarcimento à vítima.
Conforme artigo 186 do Código Civil:
Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito.
O que é Ato Administrativo
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2010), ato administrativo é a declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob o regime jurídico de direito público e sujeita ao controle pelo Poder Público.
A doutrinadora enfatiza a ligação entre os atos administrativos e os princípios da legalidade e da separação de poderes:
(…) a noção de ato administrativo é contemporânea ao constitucionalismo, à aparição do princípio da separação de poderes e à submissão da Administração Pública ao Direito (Estado de Direito).
Vale dizer que é produto de certa concepção ideológica; só existe nos países em que se reconhece a existência de um regime-jurídico-administrativo, a que se sujeita a Administração Pública, diverso do regime privado.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2010)
Para José Cretella Júnior (1998), partindo da premissa que os atos administrativos são uma espécie de ato jurídico, utilizou a definição constante do artigo 81 do Código Civil de 1916, devidamente transcrito acima, compondo o seguinte conceito:
Ora, o próprio Código Civil Brasileiro dá a chave para obtermos a definição de ato administrativo.
Se ato jurídico é toda manifestação lícita da vontade humana que tem por objetivo imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar e extinguir direitos, o ato administrativo sendo espécie do ato jurídico, nada mais será do que todo ato produzido por um agente credenciado da Administração, que tem por efeito imediato a aquisição, o resguardo, a modificação, a transformação ou a extinção de direitos, em matéria administrativa.
É possível, ainda, classificar referidos atos como atos administrativos em sentido amplo e atos administrativos em sentido estrito. Vamos lá!
Atos Administrativos em sentido amplo
Sobre os atos administrativos em sentido amplo, o doutrinador Celso Antônio Bandeira de Mello (2004) apresenta as seguintes características:
- É uma declaração jurídica que produz efeitos, como a certificação, declaração, criação, extinção, transferência, ou modificação de direitos e obrigações.
- Provém do Estado, ou de quem esteja investido de prerrogativas públicas.
- A autoridade que o pratica encontra-se regido pelo Direito Público.
- É providência jurídica complementar à lei (infra legal ou sub legal) a título de lhe dar cumprimento.
- Submete-se a exame de legitimidade pelo Poder Judiciário (controle judicial), podendo ser invalidados em caso de ilegalidade.
Por essa definição, verificamos que os atos administrativos em sentido amplo englobam, além dos atos administrativos em sentido estrito, também os atos normativos da Administração Pública, que são gerais e abstratos (como regulamentos, instruções e resoluções) e os atos convencionais (contratos administrativos).
Nesse sentido, os atos administrativos em sentido estrito compreendem somente os atos administrativos que apresentem as características de concreção e unilateralidade.
Atos Administrativos em sentido estrito
Em relação aos atos administrativos em sentido estrito, Celso Antônio Bandeira de Mello (2004) os definem da seguinte forma:
Declaração unilateral do Estado no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante comandos complementares da lei (ou excepcionalmente, da própria Constituição, aí de modo plenamente vinculado) expedidos a título de lhe dar cumprimento e sujeitos a controle de legitimidade por órgão jurisdicional.
Celso Antônio Bandeira de Mello (2004)
Requisitos do Ato Administrativo
A maior parte da doutrina reconhece que, para que o ato administrativo se aperfeiçoe, reunindo condições de eficácia para a produção de efeitos jurídicos válidos, a sua estrutura deve ser composta pelos seguintes requisitos:
- Competência.
- Forma.
- Objeto.
- Motivo.
- Finalidade.
Esses requisitos estão previstos na Lei nº 4.717/1965, que regula a Ação Popular.
Verifica-se que, nos termos do artigo 2º da referida lei: são nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:
- Incompetência.
- Vício de forma.
- Ilegalidade do objeto.
- Inexistência dos motivos.
- Desvio de finalidade.
Ademais, no parágrafo único do referido artigo o legislador apresenta a conceituação de cada um dos casos de nulidade:
- A incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou.
- O vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato.
- A ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo.
- A inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido;
- O desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência.
Competência do Ato Administrativo
Conforme a Lei nº 9.784/1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, “a competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos”.
No entanto, não podem ser objeto de delegação:
- A edição de atos de caráter normativo.
- A decisão de recursos administrativos.
- As matérias de competência exclusiva de órgão ou autoridade.
O ato de delegação, por sua vez, deverá especificar as matérias e poderes transferidos, os limites de atuação do delegado, a duração e os objetivos da delegação e o recurso cabível, podendo conter ressalva de exercício da atribuição delegada.
Os atos de delegação e sua revogação devem ser publicados no meio oficial.
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2011) definem a competência como o “poder legal conferido ao agente público para o desempenho específico das atribuições de seu cargo”.
Todo ato administrativo, portanto, praticado por agente sem a devida competência, ou que ultrapasse os limites delimitados por ela, será inválido “por lhe faltar elemento básico de sua perfeição, qual seja, o poder jurídico para manifestar a vontade da Administração” (Hely Lopes Meirelles, 1999).
As principais características da competência são:
- Trata-se de exercício obrigatório para órgãos e agentes públicos.
- Intransferível, sendo que a delegação permitida pela lei não transfere a competência, mas sim a execução temporária do ato.
- Imodificável pela vontade do agente.
- Imprescritível, vez que o não exercício da competência não gera a sua extinção.
Forma do Ato Administrativo
Todo ato administrativo deve respeitar a forma exigida para a sua prática, pois é o revestimento material de exteriorização do ato. Trata-se de requisito vinculado para a edição, modificação e desfazimento do ato administrativo.
A regra na Administração Pública é que todos os atos são formais, diferentemente do direito privado que aplica a liberdade das formas.
Se no direito privado os atos jurídicos gozam da mencionada liberdade de forma, desde que lícita, os atos administrativos se submetem a regime jurídico de direito público, ramo do direito no qual a liberdade de forma é a exceção.
Dessa forma, todos os atos administrativos, em regra, devem ser escritos e motivados. Todavia, existem atos que se manifestam sob a forma de ordens verbais, como por exemplo nos casos das instruções de superior a inferior hierárquico; ou, sinais convencionais, como ocorre no trânsito e nas abordagens policiais (Hely Lopes Meirelles, 1999).
A forma é, em regra, requisito vinculado, tendo em vista que a lei define previamente o modelo de exteriorização a ser utilizado em um ato administrativo, como por exemplo, decreto, resolução, portaria, entre outros.
Objeto do Ato Administrativo
Conforme Hely Lopes Meirelles (1999), o objeto é o conteúdo do ato administrativo, por meio do qual a Administração Pública cria, modifica ou comprova determinadas relações jurídicas que dizem respeito a pessoas, coisas ou atividades sujeitas à tutela do Poder Público.
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2010), trata-se de requisito que poderá ser vinculado – nos casos em que a lei apontar apenas um objeto como possível para a consecução de algum fim –, ou discricionário – quando existirem vários objetos possíveis, previsto em lei e voltados para a consecução do mesmo fim.
Em se tratando de requisito discricionário, as ações do administrador estarão relacionadas ao mérito administrativo.
Isto é: aos critérios de conveniência e oportunidade escolhidos após valorações no âmbito interno da Administração sobre as consequências e vantagens do ato.
Por exemplo, o ato administrativo de expedição de licença para construir, tem por objeto/conteúdo permitir que o interessado edifique legitimamente.
Ou, o ato de aplicação de multa tem por objeto/conteúdo a efetivação de uma punição.
Motivo do Ato Administrativo
O motivo é definido como pressuposto de fato e de direito que determina ou autoriza a edição do ato administrativo, sendo responsável por integrar a perfeição do ato (Hely Lopes Meirelles, 1999).
Nas palavras de Edimur Ferreira de Faria (2007):
(…) o motivo deve estar previsto na lei explícita ou implicitamente. Se explícito, à autoridade não compete escolha; deve praticar o ato de acordo com o motivo, sempre que a hipótese se verificar.
Não estando o motivo evidenciado na lei, cabe ao agente, no exercício da faculdade discricionária, escolher ou indicar o motivo, devidamente justificado.
Edimur Ferreira de Faria (2007)
Sendo o motivo explícito, trata-se de requisito vinculado. No entanto, se não estiver evidenciado na lei, será elemento discricionário.
Ainda nesse sentido, Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2010) dispõe que:
Será vinculado quando a lei, ao descrevê-lo, utilizar noções precisas, vocábulos unissignificativos, conceitos matemáticos, que não dão margem a qualquer apreciação subjetiva.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2010)
Para ela, o motivo será discricionário quando: “a lei não o definir, deixando-o ao inteiro critério da Administração”.
E, quando “a lei define o motivo utilizando noções vagas, vocábulos plurissignificativos, os chamados conceitos jurídicos indeterminados, que deixam à Administração a possibilidade de apreciação segundo critérios de oportunidade e conveniência administrativa” (Maria Sylvia Zanella Di Pietro, 2010).
A Administração Pública deverá, ao praticar um ato, indicar o motivo que impulsionou a sua atuação.
Quando a matéria de fato ou de direito em que se fundamenta o ato for materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido, o ato poderá ser invalidado judicialmente (conforme Lei nº 4.717/65, artigo 2º, parágrafo único, alínea “d”).
Conforme a Teoria dos Motivos Determinantes, Celso Antônio Bandeira de Mello (2004) dispõe o seguinte:
De acordo com esta teoria, os motivos que determinaram a vontade do agente, isto é, os fatos que serviram de suporte à sua decisão, integram a validade do ato.
Sendo assim, a invocação de “motivos de fato” falsos, inexistentes ou incorretamente qualificados vicia o ato mesmo quando, conforme já se disse, a lei não haja estabelecido, antecipadamente, os motivos que ensejariam a prática do ato.
Uma vez enunciados pelo agente os motivos em que se calçou, ainda quando a lei não haja expressamente imposto a obrigação de enunciá-los, o ato só será válido se estes realmente ocorreram e o justificavam.
Celso Antônio Bandeira de Mello (2004)
Finalidade do Ato Administrativo
A finalidade é requisito vinculado de todo ato administrativo, pois o ordenamento jurídico não permite que a Administração Pública atue de maneira a distanciar-se ou desviar-se da finalidade pública.
Representa o interesse público a ser atingido, indicado pela lei de maneira explícita ou implícita, sendo vedado ao administrador, em quaisquer hipóteses, escolher outra finalidade a ser atingida pelo ato, ou substituir a prevista em lei (Hely Lopes Meirelles, 1999).
É fato que, as atividades desempenhadas pela Administração Pública são voltadas para o atingimento do interesse coletivo, portanto, os atos deverão buscar o fim público, caso contrário, serão considerados nulos.
A finalidade é aquilo que se pretende com o ato administrativo e pode ser considerada em seu sentido amplo (qualquer atividade que busca o interesse público) ou restrito (resultado específico de determinada atividade previsto na lei).
O vício nesse elemento gera o desvio de finalidade, que é uma modalidade de abuso de poder.
O abuso de poder é caracterizado quando o administrador alterar a finalidade, contida explicitamente na norma ou implicitamente no ordenamento jurídico, o que torna o ato passível de invalidação, em razão da ausência da finalidade pública.
Atributos do Ato Administrativo
Presunção de legitimidade e veracidade dos atos administrativos
Os atos administrativos são presumidos verdadeiros e legais até que se prove o contrário.
Dessa forma, a Administração Pública não tem o ônus de provar que seus atos são legais e a situação que gerou a necessidade de sua prática existe, cabendo ao destinatário do ato o encargo de provar que o agente administrativo agiu de forma ilegítima.
Auto executoriedade
Os atos administrativos podem ser executados pela própria Administração Pública diretamente, independentemente de autorização dos outros poderes.
Conforme doutrina majoritária, o atributo da auto executoriedade está presente somente quando a lei estabelece.
Exemplo: contratos administrativos – retenção de caução quando houver prejuízo do serviços pelo particular.
Ou em casos de urgência. Exemplo: demolição de um prédio que coloca em risco a vida das pessoas.
Tipicidade
Atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras previamente definidas pela lei como aptas a produzir determinados efeitos.
É uma garantia ao particular que impede a Administração de agir absolutamente de forma discricionária.
Para tanto, o administrador somente pode exercer sua atividade nos termos estabelecidos na lei.
Imperatividade
Os atos administrativos são impostos a todos independentemente da vontade do destinatário.
Conforme Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2011), imperatividade traduz a possibilidade de a administração pública, unilateralmente, criar obrigações para os administrados, ou impor-lhe restrições.
Esse atributo decorre do poder extroverso do Estado, cuja principal característica é de impor seus atos independentemente da concordância do particular.
Basta que o ato exista no mundo jurídico para que produza imperatividade.
Poder Vinculado e Poder Discricionário
Os poderes exercidos pela Administração Pública são regrados pelo ordenamento jurídico.
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2010), há casos em que tal regramento atinge os vários aspectos de uma determinada atividade.
Isto é: a lei estabelece a maneira pela qual a Administração Pública deverá agir, sem deixar opções – temos aí o poder vinculado.
A vinculação existirá quando uma lei, ao regular determinada situação, antecipar (ou estabelecer) de maneira rigorosamente objetiva os requisitos necessários para a edição de um ato administrativo perfeito.
Assim, sempre que a situação hipotética regulada pela lei ocorrer, a Administração Pública (ou quem lhe faça as vezes) deverá atuar concretamente, através de um ato administrativo que será vinculado.
De outro lado, em certas hipóteses a lei não regra todos os aspectos de uma determinada atividade administrativa, deixando uma parcela de liberdade decisória para que o administrador, diante do caso concreto, escolha uma dentre as soluções possíveis e válidas.
Em sua conceituação, Celso Antônio Bandeira de Mello (2004) dispõe o seguinte:
Discricionariedade, portanto, é a margem de liberdade que remanesça ao administrador para eleger, segundo critérios consistentes de razoabilidade, um, dentre pelo menos dois comportamentos cabíveis, perante cada caso concreto, a fim de cumprir o dever de adotar a solução mais adequada à satisfação da finalidade legal, quando, por força da fluidez das expressões da lei ou da liberdade conferida no mandamento, dela não se possa extrair objetivamente, uma solução unívoca para a situação vertente.
Celso Antônio Bandeira de Mello (2004)
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Leia também: Resumo de Direito Administrativo.
O que aprendemos neste artigo
Hoje nos aprofundamos no conteúdo de Ato Administrativo, um dos tópicos centrais de Direito Administrativo para concurso.
Vimos os requisitos e atributos do Ato Administrativo, além de conceitos importantíssimos para sua compreensão.
Ao final, tivemos acesso a um minicurso sobre Ato Administrativo, para consolidar nosso aprendizado.
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