Serviços Públicos: como acertar questões no seu concurso!

Hoje vamos falar de Serviços Públicos, um dos tópicos mais importantes de Direito Administrativo para Concurso.

Se no seu edital a disciplina Direito Administrativo aparece, certamente será cobrada a parte de Serviços Públicos, que frequentemente cai em questões.

Por isso vamos nos debruçar sobre o tema neste artigo, dando-lhe conhecimentos que vão possibilitar mais acertos na sua prova.

Caso surja alguma dúvida, deixe um comentário. Faço questão de esclarecer o que for necessário.

Vamos lá!

O que são Serviços Públicos

Os serviços públicos são atividades de uma coletividade pública visando a satisfazer uma necessidade de interesse geral. São serviços que os poderes públicos devem exercer se a atividade privada não atende de modo satisfatório.

Conforme Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2010), serviço público representa “toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público”.

O artigo 175 da Constituição Federal dispõe que “incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos”.

A CF/88, em seu parágrafo único, diz que a lei disporá sobre:

O regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão.
Os direitos dos usuários; e,
Política tarifária.

O doutrinador Fábio Tavares Sobreira (2014), apresenta as seguintes características dos serviços públicos:

Serviços Gerais

Também denominados coletivos, indivisíveis ou uti universi, são aqueles que atendem toda a população administrada, sem objetivar usuários determinados.

Detêm natureza indivisível, uma vez que inviável medir a sua utilização. São exemplos os serviços de segurança pública, de iluminação pública, calçamento, etc.

Por serem indivisíveis, são mantidos por imposto e não por taxa ou tarifa.

Serviços Individuais

Também denominados serviços singulares, divisíveis ou uti singuli, são aqueles prestados a particulares determinados, certos.

A sua utilização se dá de maneira individual, motivo pelo qual são mensuráveis. São exemplos os serviços de telefonia, distribuição de água, energia elétrica, etc.

A remuneração por sua utilização é feita por taxa (espécie tributária) ou tarifa (preço público), afastada a incidência de imposto.

Para José Tarcízio de Almeida Melo (2008):

“O interesse geral, outra forma de expressar-se o interesse público, é o objeto constante do serviço público, acompanhado das características de ser uma atividade compartilhada pelo povo, direta ou indiretamente, regular, contínua, dirigida pelo planejamento político e supridora da falta de atendimento pela iniciativa privada.

O serviço público é definido pela Constituição e, na sua lacuna, pode a lei ordinária fazê-lo. Limitam-no as atividades econômicas, que o texto constitucional sugere serem próprias da iniciativa privada”.

José Tarcízio de Almeida Melo

Conforme o artigo 173 da CF:

“Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei”

CF/88

O § 1º da Lei nº 8.987/1995, que dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos, afirma que “serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas”.

Portanto, os poderes públicos devem sempre atender aos princípios regedores dos serviços públicos.

Os 3 princípios dos Serviços Públicos

Agora vamos aprender quais são os três princípios dos Serviços Públicos.

Princípio da Continuidade do Serviço Público (ou da permanência)
Princípio da Generalidade
Princípio da Modicidade

Entenda melhor a seguir.

Princípio da Continuidade do Serviço Público (ou da permanência)

De acordo com esse princípio, o serviço público deve ser prestado de maneira contínua, sem qualquer interrupção.

A Lei nº 8.987/1995 prevê algumas hipóteses em que se admite a suspensão do fornecimento do serviço público, quais sejam:

Em situação de emergência, que dispensa o aviso prévio ao usuário do serviço;
Por motivos de razões de ordem técnica ou de segurança das instalações, mediante aviso prévio aos usuários; e,
Em razão do inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade, mediante aviso prévio igualmente.

Princípio da Generalidade

Os serviços públicos devem ser prestados de igual maneira a todos. Em consonância aos princípios da autonomia e da impessoalidade, que exigem da Administração Pública uma atuação baseada na igualdade.

Para José dos Santos Carvalho Filho (2015), outro aspecto desse princípio é a necessidade de torná-lo acessível ao maior número possível de pessoas.

Princípio da Modicidade

A contraprestação pela prestação do serviço público deve assumir valores módicos e razoáveis, de modo que o Poder Público fica obrigado a avaliar o poder aquisitivo do usuário para que, por dificuldades financeiras, não seja ele alijado do universo de beneficiários do serviço.

Classificação dos Serviços Públicos

Nas palavras do doutrinador José Tarcízio de Almeida Melo (2008), os serviços públicos podem ser classificados, quanto à forma de execução, em:

Diretos

Quando o Estado deve prestá-los diretamente, como a justiça, a tributação, a polícia.

Concedidos

Aqueles que o Estado presta mediante concessão, permissão ou autorização, como o transporte coletivo, a iluminação pública, a coleta de lixo.

Comuns do Estado e da iniciativa privada

Que podem ser prestados, sem exclusividade, pelo Estado, como a saúde (artigos 196 e 197 da CF), a educação (artigos 105, 108, 211 e 213 da CF), a previdência (artigos 101 e 202 da CF) e a assistência social (artigos 203 e 204 da CF).

Essa terceira gama de serviços públicos compreende os livres à iniciativa privada; contemplados à iniciativa privada, independentemente de concessão ou permissão, bem como os complementares da iniciativa privada.

São sempre dotados de disciplina mais rigorosa que a da iniciativa privada.

Regime de Concessão de Serviços Públicos

Conforme Rodrigo Bordalo (2014), a concessão de serviço público é definida como o contrato administrativo pelo qual a Administração Pública delega a outrem a execução de determinado serviço, para que o execute em seu próprio nome, e por sua conta e risco.

O entendimento pacificado, portanto, é o de que a delegação a concessionários e permissionários de serviços públicos não representa o trespasse de sua titularidade, mas apenas da execução do serviço.

A matéria é tratada, sobretudo pelas seguintes normas:

Lei Federal nº 8.987/1995, que disciplina sobre as concessões comuns.
Lei Federal nº 11.079/2004, conhecida como Lei das Parcerias Público-Privadas (PPP), que disciplina as concessões especiais (patrocinada e administrativa).

A concessão de serviço público se efetiva “sempre através de licitação”. A modalidade obrigatória é a concorrência.

Poder Concedente e Concessionário

Conforme artigo 2º, inciso I, da Lei nº 8.987/1995, poder concedente é “a União, o Estado, o Distrito Federal ou o Município, em cuja competência se encontre o serviço público, precedido ou não da execução de obra pública, objeto de concessão ou permissão”.

Para Rodrigo Bordalo (2014), o poder concedente representa, portanto, a entidade da Administração direta titular do serviço público e que, ao descentralizá-lo, repassa o seu exercício a terceiro.

O concessionário é a pessoa para quem é delegada a execução do serviço público, que passa a geri-la por sua conta e risco.

Nos termos da mencionada Lei nº 8.987/1995, pode ser delegada a prestação de serviço público, pelo poder concedente, à “pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho”.

Ou seja, pessoas físicas não podem celebrar contratos de concessão de serviço público.

São atribuídas as seguintes prerrogativas às empresas concessionárias, justificável pela atividade de interesse público que exercem, por exemplo (Rodrigo Bordalo, 2014):

Os bens da concessionária afetados à prestação do serviço público têm natureza pública, motivo pelo qual não seguem o regime dos bens privados;
Podem promover desapropriações e constituir servidões autorizadas pelo poder concedente, conforme previsto no edital e no contrato.

Ademais, o concessionário é responsável, na modalidade objetiva, por todos os prejuízos causados aos usuários do serviço, a terceiros e ao próprio poder concedente.

Extinção e Reversão

Há diversas formas expressas na Lei nº 8.987/1995 para a extinção da concessão. Cada um delas é explicada por Rodrigo Bordalo (2014) da seguinte forma:

Encampação

Extinção promovida unilateralmente pelo poder concedente durante a vigência do contrato, por razões de interesse público, mediante lei autorizativa.

Possui efeito ex nunc (não retroage), na medida em que o contrato se apresenta válido até o momento da extinção. Cabe indenização ao concessionário;

Caducidade

Extinção promovida unilateralmente pelo poder concedente durante a vigência do contrato, por descumprimento de cláusula contratual pelo concessionário, mediante instauração de processo administrativo (direito de ampla defesa) e declaração de caducidade por meio de decreto.

Regra geral não cabe indenização.

Rescisão

A rescisão detém significado próprio em relação à extinção das concessões de serviço público.

Compreende a extinção promovida unilateralmente pelo concessionário, em virtude de descumprimento de obrigação pelo poder concedente, mediante decisão judicial.

Após a extinção do contrato, ocorre a reversão, que consiste no retorno da execução do serviço ao poder concedente, assim como bens e equipamentos vinculados ao serviço público.

O seu fundamento é o princípio da continuidade do serviço.

Permissão

Conforme a Lei nº 8.987/1995, aplica-se às permissões o disposto nessa lei, no sentido de que: “a permissão de serviço público será formalizada mediante contrato de adesão, que observará os termos desta Lei, das demais normas pertinentes e do edital de licitação, inclusive quanto à precariedade e à revogabilidade unilateral do contrato pelo poder concedente”.

Parcerias Público-Privada (PPP)

Regrada por meio da Lei nº 11.079/2004, a parceria público-privada é o contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa.

A diferenciação entre modalidade patrocinada e administrativa é definida em lei:

Concessão Patrocinada: é a concessão de serviços públicos ou de obras públicas de que trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado.
Concessão Administrativa: é o contrato de prestação de serviços de que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens.

Dessa forma, a concessão comum não constitui parceria público-privada, pois a concessão de serviços públicos ou obras públicas de que trata a Lei nº 8.987/1995 não envolve contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado.

A modalidade obrigatória da licitação é a concorrência, da mesma forma que se exige nas concessões comuns.

Prazo

Diferentemente da Lei nº 8.987/1995, que não fixou qualquer prazo para o contrato de concessão comum, a Lei nº 11.079/2004 estabeleceu expressamente o prazo de vigência contratual.

O prazo mínimo foi delimitado em 5 anos, e o prazo máximo, incluindo eventual prorrogação, em 35 anos.

Garantias e Repartição Objetivo de Riscos

Conforme Rodrigo Bordalo (2014): “dentre as garantias previstas pela Lei n. 11.079/2004, destaca-se aquela prestada pela Administração (parceiro público) ao concessionário (parceiro privado), em virtude das obrigações assumidas pela primeira”.

Conforme artigo 4º da Lei nº 11.079/2004:

Art. 4º Na contratação de parceria público-privada serão observadas as seguintes diretrizes:

I – eficiência no cumprimento das missões de Estado e no emprego dos recursos da sociedade;

II – respeito aos interesses e direitos dos destinatários dos serviços e dos entes privados incumbidos da sua execução;

III – indelegabilidade das funções de regulação, jurisdicional, do exercício do poder de polícia e de outras atividades exclusivas do Estado;

IV – responsabilidade fiscal na celebração e execução das parcerias;

V – transparência dos procedimentos e das decisões;

VI – repartição objetiva de riscos entre as partes;

VII – sustentabilidade financeira e vantagens socioeconômicas dos projetos de parceria.

Lei nº 11.079/2004

Para Rodrigo Bordalo (2014), a repartição objetivo de riscos entre o parceiro público e o parceiro privado significa que o concessionário não deve assumir de maneira exclusiva os prejuízos que poderão advir do contrato de concessão.

Impõe-se o compartilhamento de responsabilidade, inclusive os referentes a caso fortuito, força maior, fato do príncipe e álea econômica extraordinária.

Finalidade da Reforma Administrativa

A Reforma Administrativa proposta pelo Poder Executivo da União, resultou na Emenda Constitucional nº 19/1998, a qual modifica o regime e dispõe sobre princípios e normas da Administração Pública, servidores e agentes políticos, controle de despesas e finanças públicas e custeio de atividades a cargo do Distrito Federal, e dá outras providências.

Com referida reforma foi possível atualizar leis, remover excessos e propiciar condições de novas formas que valorizem a profissionalização do servidor público (José Tarcízio de Almeida Melo, 2008). Nesse sentido, o autor dispõe:

Destacou, como resultados esperados da Reforma Administrativa:

A geração de maiores benefícios à sociedade, na forma de prestação de serviços.

A contribuição para o equilíbrio das contas públicas.

Viabilização do federalismo administrativo, com a introdução de novos formatos institucionais, mediante cooperação entre a União, os estados, o Distrito Federal e municípios, com a remoção de obstáculos legais à transferência de bens e de pessoas, mediante a descentralização dos serviços públicos

E o rompimento com formatos jurídicos e institucionais rígidos e uniformizadores, mediante a flexibilização do regime jurídico dos servidores, os mecanismos de recrutamento de quadros e a política remuneratória.

José Tarcízio de Almeida Melo

O que aprendemos neste artigo

Hoje nos aprofundamos no tema “Serviços Públicos”, presente no conteúdo programático de Direito Administrativo em vários concursos públicos.

Aprendemos os princípios, características e várias modalidades de Serviços Públicos existentes no Brasil.

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