Conceito, fontes e princípios do Direito Administrativo: aprenda rápido!

Hoje vamos aprender um tópico fundamental de Direito Administrativo para concurso: Conceito, fontes e princípios do Direito Administrativo.

Esse é um assunto introdutório, presente em praticamente todos os editais de concurso que pedem Direito Administrativo.

Aqui você vai entender os principais conceitos em torno desse tema, para que fique mais fácil encarar a prova do seu concurso.

Caso surjam dúvidas ao longo da leitura, deixe um comentário para que possamos esclarecer. Vamos nessa!

Conceito de Direito Administrativo

O Direito Administrativo é o ramo do Direito que estuda as funções e atividades administrativas do Estado.

Para tanto, engloba a legislação brasileira que dispõe sobre os órgãos e agentes que compõem os aparelhos estatais na prestação de serviços públicos, princípios e demais assuntos relacionados, tendo sempre como objetivo precípuo o de satisfazer o interesse coletivo.

Conforme Odete Medauar (2003), o Direito Administrativo é um conjunto de normas e princípios que regem a atuação da Administração Pública.

Conceito de Clèmerson Merlin Clève

Na concepção de Clèmerson Merlin Clève (1988):

Enquanto fenômeno jurídico, o direito administrativo é o conjunto de princípios, leis, usos e costumes, que regulam o exercício, pelo poder público, da função administrativa, entendida esta segundo o critério pluridimensional orgânico-material-formal.

Pelo significante exercício pluridimensional, deve-se considerar igualmente o sentido de organização (atividade preparatória e anterior ao exercício propriamente dito).

Já, a locução poder público indica que o Estado não detém o poder soberano, que cabe, segundo a teoria constitucional, à vontade popular.

Clèmerson Merlin Clève

Conceito de Miguel Reale

O professor Miguel Reale (2006) também apresenta sua definição:

“Muito ligado ao Direito Constitucional, põe-se o Direito Administrativo. O Estado Moderno distingue-se pela discriminação de três poderes, que não são rigorosamente independentes, mas autônomos, embora mantendo entre si relações íntimas de necessária cooperação.

Dos três poderes, um existe, cuja função primordial é executar serviços públicos em benefício da coletividade: é o poder que outros autores propõem se denomine ‘Poder Administrativo’, mas que é mais próprio denominar Executivo.

(…) O Direito Administrativo, de certa maneira, é o Direito dos serviços públicos e das relações constituídas para a sua execução. A atividade do Estado pode ser de várias espécies: ora é legislativa, para a edição de normas legais de organização e de conduta; ora é jurisdicional, como quando o juiz toma conhecimento de uma demanda e profere a sua decisão; ora é de cunho administrativo, para consecução de objetivos da comunidade que o Estado executa como próprios.

Essa terceira forma de atividade, muito embora deva conter-se nos limites da lei, não tem por fim realizá-la, como pretendem os adeptos da concepção do Direito Administrativo em termos técnico-jurídicos”.

Miguel Reale

Conceito de Oscar Joseph

Por sua vez, o jurista Oscar Joseph de Plácido e Silva (2001) define o Direito Administrativo, de forma bem detalhada, da seguinte forma:

Classificado no Direito Público Interno, de que é um de seus ramos, o Direito Administrativo, como bem se depreende da classificação que lhe é dada, vem estudar a administração pública no seu caráter formal e jurídico, em oposição à Ciência da Administração, que a encara no seu elemento técnico e material.

Destarte, o Direito Administrativo encerra o conjunto de normas, em virtude das quais se estabelecem os princípios e regras necessárias ao funcionamento da administração pública, não somente no que concerne à sua organização como às relações que se possam manifestar entre os poderes públicos e os elementos componentes da sociedade.

Assim, dentro de seu objetivo, traça os limites dos poderes delegados aos órgãos da administração pública, conferindo as atribuições e vantagens a seus componentes e lhes indicando a maneira por que devem realizar os atos administrativos e executar todos os negócios pertinentes à administração e aos interesses de ordem coletiva, inclusos em seu âmbito.

O Direito administrativo, no desempenho de sua precípua finalidade, triparte-se em aspectos diferentes, dos quais surgem: o Direito Administrativo, propriamente dito, o Direito Financeiro e o Direito Tributário, que, embora estreitamente entrelaçados no cumprimento de seu objetivo, apresentam-se definidos pela soma de regras que se fazem fundamentais a cada uma destas subdivisões.

O Direito Administrativo, propriamente, cuida mais principalmente dos serviços de ordem pública e de interesse coletivo, segundo os quais dá execução aos planos de difusão e fomento, estabelecidos pelo poder público, para desenvolvimento e grandeza do Estado, deixando aos Financeiro e Tributário, que cuidem ou zelem por esta parte privativa ao estabelecimento de normas financeiras oriundas do poder financeiro do Estado, e ao estabelecimento de regras promotoras da realização das rendas públicas.

Oscar Joseph de Plácido e Silva

Conceito de Marco Miguel

Nas palavras de Marco Miguel (2011), a importância do Direito Administrativo brasileiro ganha relevância com a democratização do País e com a busca de modernização nos serviços públicos.

Além disso, guarda estreita relação com os demais ramos do Direito, principalmente com o Direito Constitucional, pelo fato de a Constituição Federal (CF) de 1988 apresentar o “modelo” de Administração Pública (artigos 37 ao 43).

Para o autor, apesar de guardar relação com outros ramos do Direito, o Direito Administrativo é autônomo, com um conjunto de regras e princípios próprio, denominado regime jurídico-administrativo, que é alicerçado por dois princípios fundamentais (Marco Miguel, 2011):

Princípio da supremacia do interesse público

Fundamenta a existência das prerrogativas da Administração Pública. Para que o Estado atinja suas finalidades, é necessário que disponha de poderes não previsto aos particulares.

Sempre que existir um conflito entre o interesse público e o interesse particular, o público deve prevalecer. Porém, a atuação do Estado deve ser realizada dentro dos limites legais, respeitando os direitos assegurados legal e constitucionalmente, aos particulares.

Em suma, os interesses da sociedade são mais importantes que os interesses particulares. Um bom exemplo é a desapropriação.

O Poder Público pode, diante da necessidade pública, desapropriar um bem de uma pessoa. No entanto, a pessoa cujo bem foi desapropriado tem direito a indenização.

Princípio da indisponibilidade do interesse público

Ao atuar, a Administração Pública deve sempre ter em vista o interesse público, de acordo com as normas legais.

Não é dada ao administrador liberdade para realizar atividades sem uma norma que preveja tal atividade. Portanto, ele deve sempre buscar o interesse público, sem, no entanto, poder dispor de bens, direitos e interesses públicos.

O poder de dispor, ou seja, alienação de bens, renúncia de direitos ou transação com o interesse público, depende sempre de lei que o permita. A vontade do agente público deve ser a vontade da lei, e não a própria.

O concurso público é um exemplo importante desse princípio. Para nomear alguém a um cargo efetivo, o administrador deve seguir as regras do interesse público.

Marco Miguel ainda ressalta que o interesse público pode ser dividido em primário e secundário. Sendo que, o primário é aquele que o Estado deve efetivamente alcançar (como por exemplo segurança, saúde, transporte), e o secundário refere-se aos meios que o Estado deve utilizar para atingir o interesse público primário.

Nesse último caso, exemplificativamente, a construção de um hospital guarda relação com a saúde (interesse primário), porém deve ser precedida de licitação (interesse secundário).

Fontes do Direito Administrativo

O Direito Administrativo possui várias fontes, ou seja, suas regras estão na Constituição Federal e em várias leis espalhadas, portanto é imprescindível a existência de mecanismos para auxiliar o operador do Direito na resolução de problemas.

As principais fontes do Direito Administrativo são: Leis, Jurisprudência, Doutrina e Costumes.

Leis

O Direito Administrativo não possui um código próprio como o Direito Civil, Direito Previdenciário e outros.

Ele se pauta em leis esparsas e estatutos. Exemplo: Lei 8.666/1993 (Lei das Licitações); Lei 8112/1990 (Estatuto dos servidores públicos civis da União).

É a principal fonte primária do Direito Administrativo, formadas pelas leis gerais (CF, leis complementares, leis ordinárias, atos normativos, entre outros).

Jurisprudência

É a decisão reiterada de julgados de um mesmo assunto. São resumos que servem como fonte de pesquisa para aplicabilidade de normas dentro do Direito Administrativo.

Súmulas vinculantes se encaixam muito bem nesse conceito, pois são interpretações jurídicas que auxiliam tribunais no tratamento de matérias parecidas.

Doutrina

Conjunto de princípios que são aplicáveis ao Direito Administrativo, consubstanciados em artigos, livros e outros documentos escritos pelos doutrinadores.

Costumes

São regras não escritas que suprem a ausência de regra legislativa descrita em códigos e estatutos.

São aceitos dentro de uma sociedade, e levam em conta a cultura onde esses costumes são aplicados.

Princípios do Direito Administrativo

Princípios são as vigas mestras do ordenamento jurídico. Conforme entendimento de Marco Miguel (2011):

Tanto a Administração Pública direta como a indireta (autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista), bem como as atividades administrativas dos demais poderes (Legislativo e Judiciário), devem observar e respeitar os princípios.

O desrespeito a um princípio é tão grave quanto a transgressão de uma lei – quando não mais grave.

Marco Miguel

Conforme o artigo 37 da CF, “a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”.

Princípio da Legalidade

Para Marco Miguel (2011), a legalidade constitui um dos mais importantes princípios do Direito, pois tem a função de limitar a atuação do Estado.

Com o surgimento do “Estado de Direito”, a lei passou a ter uma posição de superioridade em relação aos demais atos do Estado.

No âmbito administrativo, o princípio da legalidade impede que a Administração Pública atue com irrestrita liberdade, ou seja, somente pode fazer o que a lei determina ou permite.

Conforme Rodrigo Bordalo (2014), pelo princípio da legalidade, a Administração Pública somente pode fazer o que a lei determina ou permite.

O princípio da legalidade não representa uma exclusividade da disciplina referente à Administração Pública, uma vez que não abarca igualmente a atuação dos particulares, conforme se verifica no artigo 5º, inciso II, da CF, que submete os indivíduos ao regime da legalidade.

Nesse sentido, segue entendimento do autor:

Ocorre que os contornos da legalidade, em um e outro caso, são diversos. De um lado, no âmbito do direito privado, o particular pode fazer tudo o que a lei não proíbe, de tal modo que a proibição significa uma permissão.

Por outro lado, na seara do direito público, a Administração apenas pode atuar nos termos da lei. Ou seja, a não permissão representa uma proibição.

Rodrigo Bordalo

O artigo 5º, II, da CF dispõe que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.

De acordo com Hely Lopes Meirelles (1999):

Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo o que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza.

A lei para o particular significa ‘pode fazer assim’; para o administrador público significa ‘deve fazer assim’.

Hely Lopes Meirelles

A própria CF prevê algumas restrições ao princípio da legalidade: medidas provisórias (artigo 62), estado de defesa (artigo 136) e estado de sítio (artigo 137).

Princípio da Impessoalidade

Para Marco Miguel (2011), o princípio da impessoalidade pode ser analisado sob vários aspectos:

• A Administração Pública não pode ser utilizada no interesse pessoal do agente. Deve ser sempre voltada ao fim público.
• A Administração Pública não pode ser utilizada para a promoção do agente sobre sua realização administrativa.
• O ato é substituído ao órgão ou à entidade estatal, e não ao agente que praticou.
• Ao atuar com impessoalidade, a Administração Pública deve tratar com igualdade (“isonomia”).

O autor Rodrigo Bordalo (2014) sintetiza seu entendimento sobre o princípio da impessoalidade sob duas acepções.

Em relação aos particulares, significa que é vedado à Administração desempenhar suas funções com o objetivo específico de prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas.

Por outro lado, em relação à Administração, o princípio da impessoalidade significa que os atos administrativos não são imputáveis ao agente que os emitiu, mas à própria Administração.

Princípio da Moralidade

A Administração deve pautar sua atuação de acordo com padrões éticos, em estrita observância a aspectos relacionados à honestidade, à lealdade e à boa-fé.

Nas palavras de Marco Miguel (2011), não basta o ato ser legal e impessoal: deve ser moral. Para ele, a honestidade é um requisito que deve incorporar a atuação pública.

Violar a moralidade configura ilicitude, que sujeita a conduta viciada à invalidação.

A moralidade está protegida pelo artigo 5º, LXXIII, da CF:

Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.

CF/88

Ademais, o § 4º do artigo 37 da CF que trata da improbidade administrativa, enumera quatro responsabilidades:

Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

CF/88

Princípio da Publicidade

O princípio da publicidade visa dar transparência à Administração Pública, possibilitando o conhecimento das atividades administrativas, bem como seu controle e sua fiscalização.

A publicidade propicia ao administrado a obtenção de certidões, informações, atestados, desde que acordo com a lei.

Tal princípio não tem caráter absoluto, conforme o artigo 5º, XXXIII:

Todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.

CF/88

Salvo as exceções constitucionais, não deve haver sigilo acerca dos atos relacionados à Administração Pública.

Para Rodrigo Bordalo (2014), o princípio da publicidade impõe a ampla divulgação dos atos públicos, exceto nos casos de sigilo dos atos oficiais, ou seja, sigilo imprescindível à segurança da sociedade e do Estado, bem como sigilo necessário à defesa da intimidade e da honra do particular.

Princípio da eficiência

A partir da Emenda Constitucional 19/98 a eficiência passou a ser um princípio explícito.

Conforme Rodrigo Bordalo (2014), a Administração deve atuar da melhor maneira possível, com base em um ideal de qualificação estrutural e funcional.

Nas palavras de Marco Miguel (2011), a eficiência mantém a relação com a “estabilidade” do servidor. Para ser estável dever ser aprovado em avaliação de desempenho.

Uma vez estável, pode perder a estabilidade mediante avaliação periódica de desempenho. Portanto, a eficiência é condição para a aquisição e manutenção da estabilidade.

Demais Princípios

A Lei nº 9.784/1999 elenca em seu artigo 2º demais princípios que devem ser observados pela Administração Pública, quais sejam, princípio da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

O que aprendemos neste artigo

Hoje nos dedicamos ao estudo do tópico Conceito, fontes e princípios do Direito Administrativo, presente em praticamente todos os editais que contém Direito Administrativo no conteúdo programático.

Vimos o conceito de vários doutrinadores em relação ao Direito Administrativo, além de todos os princípios e fontes do Direito Administrativo.

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